大型新机场布局规划中的问题及建议
发布时间：2015-05-25 12:39
1．机场布局规划中的问题
近年来，为了满足日益增长的交通运输需求，改善当前机场建设滞后的局面，并且发挥基础设施投资对经济增长的支撑作用，国内机场建设速度明显加快。按照规划，“十二五”期间，我国共新建82个机场，迁建26个机场，改扩建109个机场，开展36个机场建设前期研究。预计“十三五”期间，新建机场数量仍将处于快速增长时期。
其中，随着部分大型机场的容量趋于饱和，而原址扩建又存在较大制约，现有大型机场搬迁和新建第二机场的数量也在增加。仅目前处于可研阶段的就包括北京、青岛、成都、厦门、大连等五个千万级以上的大型新机场，此外尚有多个城市在进行新机场的选址论证。大型新机场建设对区域民航业发展、综合交通运输体系以及区域产业布局的影响至关重要。因此，新机场布局规划的合理性倍受关注。并且，大型新机场为了满足中远期的发展需要，建设规模较大；而位于一二线城市，土地资源相对紧缺；基地航空公司数量较多，发展需求强烈。因此，在布局规划中资源分配的矛盾更加突出。
机场作为公共交通基础设施，其规划布局首先应立足于满足用户的需求。旅客是整个交通运输服务产品的最终用户，航空公司是运输服务产品的提供者，而机场只是其中的一个环节。换句话说，机场将自身服务提供给航空公司，并作为其产品的一部分，提供给最终旅客。因此，航空公司才是机场的直接用户。
但在目前一些大型机场的布局规划中，并没有以航空公司的运营需求作为出发点。我们往往发现，靠近候机楼位置被作为机场预留用地，或者直接作为商业开发用地，而航空公司基地则被布置在整个机场红线的边缘。机场为了实现整体的功能分区，将航空公司的基地设施分散在多个区域，并不考虑航空公司的运营流程和管理需要。在区域内的资源分配中，例如机务、货运、航食等保障领域，机场也会争取获得好的资源，以更多的参与到今后的业务竞争中。即使机场自身没有保障能力，也希望通过获得的资源作为引进外部合作的条件。甚至机场希望全部设施由机场统一建设、航空公司只能租用。
而这必然导致在新机场建成后，航空公司在使用中面临区域分散，运输距离长的问题，造成效率下降和成本上升。在保障业务方面，将存在产权不清、运作模式复杂和租赁协议的各种矛盾，等等。为了服从整体功能分区，多个区域内的预留开发用地，可能造成土地资源的闲置。
2．原因分析
产生这些问题的原因，一是当前的机场建设模式。机场建设指挥部是负责机场建设的临时机构，由地方政府牵头、机场参与组建，通常与机场建设公司是“一套机构、两个牌子”，除了发挥统筹协调的职能外，更多的代表了机场的利益。二是机场建设理念的问题。并没有完全把用户需求作为出发点，而很大程度上是从机场今后的经营管理角度出发，希望扩大规模和投资以增加经营资产，集中布局以便于管理，以及希望从所有可能的资源分配环节分得一杯羹。三是与之相关的，机场经营体制的问题。其经营性企业的性质决定了无法回归到公益性基础设施的定位上，要面临自身的经营发展压力，必须从未来的盈利模式考虑。因此造成了既负责基础设施的建设，又要参与到其中的经营竞争中，既当裁判员、又当运动员的局面。
《中国民用航空发展“十二五”规划》中曾指出，“深化行业管理体制改革。确立航空公司的核心地位，建立航空公司、机场、空管协调发展的机制。深入推进机场管理体制改革，强化机场公益性质。”目前一些大型机场建设模式和理念，显然不符合上述定位。民航局局长李家祥曾多次指出，机场应定位为公共基础设施，注重发挥民航业对经济的拉动作用，而不是依靠机场盈利。
在当前经济发展新常态下，政府对基础设施的建设投资更加注重盘活存量、做优增量，强调引导社会资本和企业投资。而在当前大型新机场的规划建设模式下，许多保障性业务的设施，原本企业希望投资建设的项目，变成优先由政府投资，或者政府与机场共同投资，显然不利于盘活存量资本和提高投资效率。
3．建议
为了提高大型机场规划布局的合理性，建议：
（1）转变机场定位，弱化机场经营理念和竞争思维，强化公益性基础设施理念和服务思维，更多从满足旅客需求、满足航空公司运营需求的角度出发，优化布局。地方政府加大对机场的财政支持，推进机场公司由经营性向管理型转变，逐步回归公共设施的定位。
（2）优化当前机场的规划建设模式，强化地方政府的主导作用和民航局、地区管理局的指导作用，更加注重核心功能的完善、布局的合理性，控制总体规模、确保资源节约，以及注重投资的有效性，充分发挥社会资本、企业投资在机场建设中的积极作用。机场建设指挥部由地方政府牵头，机场、基地航空公司、空管等各方共同参与，更好的满足各方利益和诉求。
（3）探讨优化当前统一功能分区的模式，避免每个区域预留发展空间，造成当期设施过于分散，资源闲置浪费。将单体大候机楼、单一中心模式，改为分期建设多候机楼、多个功能中心的模式，缩短区域内的运输距离和旅客的通行距离。更注重机场的核心功能，摈弃机场建设中存在的“贪大媚洋求怪”现象。
归根结底，当前机场规划布局、理念和建设模式存在的问题，深层次原因还在于当前机场的管理体制。除了应该转变理念、优化布局和建设模式外，更重要的还应从顶层设计上推进机场管理体制改革，理顺政府、机场、航空公司及其他保障企业之间的关系，清晰各自定位和职能。只有这样，才能充分释放市场活力和发展动力，有利于未来枢纽机场的建设和发展。
来源：民航资源网 供稿：山东航空集团有限公司
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